原 文

新《土地管理法實(shí)施條例》

(相關(guān)資料圖)

第三十七條國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌并合理安排集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地布局和用途，依法控制集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地規(guī)模，促進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的節(jié)約集約利用。

鼓勵(lì)鄉(xiāng)村重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目使用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。

釋義：本條是關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市條件的規(guī)定。

01

關(guān)于規(guī)劃先行

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，必須遵循規(guī)劃先行的原則。為此本條第一款即明確：國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌并合理安排集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地布局和用途。國(guó)土空間規(guī)劃是對(duì)一定區(qū)域國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)在空間和時(shí)間上作出的安排，包括總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃。國(guó)土空間規(guī)劃分為五級(jí)，主要是國(guó)家、省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)。同時(shí)，市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)要編制詳細(xì)規(guī)劃，詳細(xì)規(guī)劃是對(duì)具體地塊用途和開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度等作出的實(shí)施性安排，是開展國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)等的法定依據(jù)。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)，以一個(gè)或幾個(gè)行政村為單元，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃，作為詳細(xì)規(guī)劃。新修正的《土地管理法》對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的法律地位作出明確規(guī)定：“國(guó)家建立國(guó)土空間規(guī)劃體系”“經(jīng)依法批準(zhǔn)的國(guó)土空間規(guī)劃是各類開發(fā)、保護(hù)、建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)”。

目前，各地正在抓緊編制國(guó)土空間規(guī)劃。在國(guó)家、省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)成為統(tǒng)籌鎮(zhèn)域范圍內(nèi)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的重要平臺(tái)。由于村莊規(guī)劃屬于詳細(xì)規(guī)劃，不能做到全覆蓋，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃有利于打破村與村之間的界限，調(diào)整優(yōu)化土地利用布局，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的最優(yōu)配置。正如20世紀(jì)80年代國(guó)有土地有償使用制度改革帶動(dòng)了城市規(guī)劃的快速發(fā)展和轉(zhuǎn)型重構(gòu)一樣，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市也必將深刻影響正在建構(gòu)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)七空間規(guī)劃。

一是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市迫切需要加速鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃的編制。新修正的《土地管理法》將人市的條件明確為“土地利用總體規(guī)劃城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”。目前正在編制的國(guó)土空間規(guī)劃將按照“多規(guī)合一”模式，將土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃整合為國(guó)土空間規(guī)劃。這意味著集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，必須以鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃確定的土地利用布局和用途為前提。原來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃雖然實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，但規(guī)劃重點(diǎn)主要放在了耕地保護(hù)方面，對(duì)建設(shè)用地的管控比較粗線條，僅給出規(guī)模和范圍管控要求，沒有明確用地性質(zhì)，更沒有對(duì)存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的邊界規(guī)模、權(quán)屬等進(jìn)行規(guī)劃。在城鄉(xiāng)規(guī)劃方面，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃尚未實(shí)現(xiàn)全覆蓋，詳細(xì)規(guī)劃覆蓋面積更小；另一方面，規(guī)劃編制的重點(diǎn)放在了鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地，對(duì)于建設(shè)用地沒有全域整體管控，更沒有在權(quán)屬上區(qū)分國(guó)有和集體建設(shè)用地。國(guó)土空間規(guī)劃要摒棄城鄉(xiāng)對(duì)立分割的舊觀念，以城鄉(xiāng)融合一體發(fā)展為追求目標(biāo)。要改變過去重“物”輕“人”、重“建設(shè)”輕“生態(tài)”、重“村莊”輕“農(nóng)業(yè)”、重“技術(shù)”輕“政策”的導(dǎo)向，全面拓展國(guó)土空間規(guī)劃的內(nèi)涵，以涵蓋城鄉(xiāng)生態(tài)保育、城鄉(xiāng)空間重塑、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)共榮、城鄉(xiāng)設(shè)施對(duì)接和城鄉(xiāng)文化融合等內(nèi)容。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃還應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變以城市為主導(dǎo)的土地配置思路，重新認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)村和鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，改變對(duì)鄉(xiāng)村功能的單一化定位，在新的城鄉(xiāng)關(guān)系下對(duì)鄉(xiāng)村定位和功能清晰認(rèn)知把城市化的思維轉(zhuǎn)為城鄉(xiāng)兩個(gè)空間共同、差異化發(fā)展思維。對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)劃應(yīng)當(dāng)由單一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的普遍觀念轉(zhuǎn)向復(fù)雜化，復(fù)雜的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展與農(nóng)民收入的保障。總體來說，對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地人市，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃具有很大的調(diào)節(jié)管控能力。

二是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地將成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的重要內(nèi)容。由于本輪國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)于建設(shè)用地規(guī)模采取緊約束，同時(shí)指標(biāo)分配自上而下層層傳導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)建設(shè)用地總量將會(huì)非常緊張。絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地將面臨零增長(zhǎng)或負(fù)增長(zhǎng)，國(guó)土空間規(guī)劃只能在盤活存量建設(shè)用地上做文章。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃編制中，要對(duì)國(guó)有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理的配置，要按照節(jié)約集約的原則優(yōu)先鼓勵(lì)盤活存量集體建設(shè)用地，通過加快集體建設(shè)用地入市解決新增建設(shè)用地需求。鼓勵(lì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市，既有利于盤活存量低效集體建設(shè)用地，又有利于保障既有土地使用者的合法權(quán)益。另外，除存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地外，新修正的《土地管理法》在符合規(guī)劃、用途管制的前提下也允許增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，這將進(jìn)一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)挖潛低效存量宅基地和集體公益性建設(shè)用地的積極性，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)新興產(chǎn)業(yè)植入創(chuàng)造條件。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地供給的主要來源。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制過程中必須加強(qiáng)存量和增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地調(diào)查研究，并將其作為重要的規(guī)劃內(nèi)容。

三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃編制中要平衡好各方利益。國(guó)土空間規(guī)劃要體現(xiàn)國(guó)家意志和底線控制要求，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃中如何處理存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，既取決于上位規(guī)劃的管控要求，也取決于現(xiàn)有主體的利益博弈，只有通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間總體規(guī)劃的編制過程優(yōu)化才能平衡多方訴求，確定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的范圍。立足于國(guó)家建立國(guó)土空間規(guī)劃體系的總體要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃需要落實(shí)上位規(guī)劃提出的三條控制線，即生態(tài)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，同時(shí)要優(yōu)化布局、完善落實(shí)國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的相關(guān)要求，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃編制中，必須兼顧國(guó)家政策導(dǎo)向和既有權(quán)益者訴求，這樣才能使國(guó)土空間規(guī)劃具有一定的可操作性。

02

關(guān)于規(guī)劃管控

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，必須符合用途管制的要求，為此，本條第款規(guī)定，國(guó)土空間規(guī)劃要依法控制集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地規(guī)模，促進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的節(jié)約集約利用。也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃要對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地實(shí)行規(guī)劃管控。根據(jù)國(guó)家對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃體系的總體設(shè)計(jì)，結(jié)合集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)從總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃三個(gè)層面完善對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的規(guī)劃管控。

一是關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間總體規(guī)劃。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間總體規(guī)劃是鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的法定規(guī)劃，在新修正的《土地管理法》允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的背景下，編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間總體規(guī)劃必須開展集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地專題研究，確定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的規(guī)模和布局。

二是關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間專項(xiàng)規(guī)劃。依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間總體規(guī)劃，結(jié)合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，按照五年一周期，以專項(xiàng)規(guī)劃形式編制集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地實(shí)施方案。專項(xiàng)規(guī)劃的主要內(nèi)容是確定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市規(guī)模、用地來源和空間布局，為年度實(shí)施計(jì)劃的制定提供依據(jù)

三是關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃。按照土地用途管制的要求，自然資源主管部門必須出具農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的規(guī)劃條件。為確保集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地順利人市交易，必須完善集體建設(shè)用地詳細(xì)規(guī)劃編制工作。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃是保障和推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上市的重要政策工具，應(yīng)在總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃三個(gè)層次開展規(guī)劃研究和編制工作。在編制實(shí)施中，要體現(xiàn)兩個(gè)大的原則：一是建設(shè)用地總量控制原則。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地人市，是新修正的《土地管理法》的重大制度創(chuàng)新，但一定要正確理解創(chuàng)新的重要意義。改革的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)，破除城鄉(xiāng)二元體制，改革的目標(biāo)不是讓農(nóng)村變?yōu)槌鞘?，讓建設(shè)用地遍地開花。所以，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃編制中，要把控制建設(shè)用地總量作為一條必須遵循的基本原則并貫穿始終，不能把集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市作為擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模的借口。二是節(jié)約集約用地的原則。十分珍惜、合理利用每寸土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，就是要把農(nóng)村閑置、廢棄的建設(shè)用地盤活利用，滿足鄉(xiāng)村振興和中小企業(yè)的用地需求。鄉(xiāng)村建設(shè)用地大多存在散、小、碎的特點(diǎn)，要通過集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革促進(jìn)土地綜合整治。要嚴(yán)格耕地保護(hù)、守住綠水青山，對(duì)非農(nóng)用地立足盤活存量，通過開展農(nóng)村宅基地、工礦廢棄地及其他存量建設(shè)用地復(fù)墾，合理安排新建區(qū)塊，為農(nóng)村第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供土地要素保障，努力優(yōu)化增量。鄉(xiāng)村發(fā)展用地也要堅(jiān)持節(jié)約集約利用。

03

關(guān)于鄉(xiāng)村重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目使用集體土地

根據(jù)本條第二款的規(guī)定，鼓勵(lì)鄉(xiāng)村重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目使用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，這是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求就是堅(jiān)持農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄螅苿?dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。要實(shí)現(xiàn)這些要求和目標(biāo)，必須引導(dǎo)和推動(dòng)更多的資本、技術(shù)、人才等要素向農(nóng)村流動(dòng)。根據(jù)新修正的《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織興辦鄉(xiāng)村重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目，可以采取以下方式取得建設(shè)用地使用權(quán)：一是依照《土地管理法》第六十條的規(guī)定，直接使用集體建設(shè)用地；二是以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)方式共同舉辦企業(yè)，使用集體建設(shè)用地使用權(quán)；三是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位在農(nóng)村興辦鄉(xiāng)村重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目的，可以通過集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的方式取得集體建設(shè)用地使用權(quán)，而且《土地管理法實(shí)施條例》鼓勵(lì)鄉(xiāng)村重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目使用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。鄉(xiāng)村重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目涉及占用耕地等農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依法辦理農(nóng)用地審批，必須符合規(guī)劃和計(jì)劃。

本文選自《新<土地管理法實(shí)施條例>釋義》，魏莉華著

來源：自然資源講堂

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