作者 | 不思量1

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視覺 | 陳珍珍

責編 | 韓瑋燁

睿觀察：“用地難”“用地貴”的問題一直是壓抑中小微企業發展活力的主要因素。產業保障房的推出，解決了中小微企業發展不穩定、資金不足、發展空間受限等實際問題。

近年，隨著「放管服」改革的深入，中央陸續下放用地審批權限到地方政府，并出臺一系列土地政策促進城市建設和發展。其中，一項重要措施就是推行產業保障房政策。

保障性住房我們聽得多了，但產業保障房很多人可能是第一次聽到，尤其在珠三角以外的地區，產業保障房的實際案例并不多。不過，隨著中央政策的推進，產業保障房模式也可能像此前的創新用地一樣，被越來越多地方政府所采納。

產業保障房的推出，會對產業地產市場產生哪些重要影響？一起來看。

產業保障房的起源——深圳模式

進入二十一世紀以后，我國土地空間利用與經濟發展的矛盾日益突出。其中，又以制造業最發達的「珠三角」地區為甚。為了緩解土地資源緊缺的壓力，2000年后，包括深圳、廣州、東莞在內，多地相繼推出工改、舊改、新型產業用地（M0）等一系列舉措，對大量原有低效能、低容積率的工業用地進行集中改造，且取得了一定效果。

在這樣的背景下，產業保障房應運而生。

2008年6月，深圳被批準為全國首個國家創新型城市試點。同年10月，深圳印發《深圳市人民政府關于印發深圳市創新型產業用房建設方案的通知》，首次提出創新型產業用房概念，這也被業內認為是產業保障房最初的形態。

根據文件，創新型產業用房的定義為：

「根據創新型企業的發展需求，按照上述目標和原則，在工業用地內專項建設并按政策出租或出售的生產、研發、運營及其它配套設施的政策性產業用房。」

在實際操作中，創新型產業用房一般通過兩種方式籌建，一是政府/國資企業直接投資建設；二是政府出政策，社會資本參與共同建設。建成的物業秉承「以租為主，租售結合」理念，租金實行政府指導價，確需出售的，須經市產業主管部門審核。

從這里不難看出，創新型產業用房實際上是一種政策性公共產品，和我們常見的保障房出發點是一樣的。只不過，申請入駐這種「公租房」的企業必須是創新型企業，且需要經過一系列嚴格的審核。

此后，隨著國家深化土地要素市場化綜合配置配套改革，產業用地改革也被提上日程。2016年10月28日，國土資源部辦公廳發布《產業用地政策實施工作指引》，提出「各類產業用地均可采取包括長期租賃、先租后讓以及租讓結合的國有土地租賃方式」，對土地的租賃期限也由過去出讓的50年縮短為「不得超過二十年」。

在國家政策引導下，2017年9月1日，深圳出臺《深圳市人民政府關于完善土地供應管理的若干意見（征求意見稿）》，提出：

「產權歸中央國家機關（含授權單位）、省、市和區人民政府（含新區管理機構）的公益性、非營利性用地以劃撥方式供應」，其中就包括只租不售的人才和保障性住房和創新型產業用房（含科技企業孵化器）用地。

該意見最大的亮點在于恢復劃撥用地。

根據土地管理法及其實施條例，我國土地供應方式包括劃撥、出讓、作價出資和租賃。自1988年1月《深圳經濟特區土地使用權出讓條例》頒布實施后，深圳的國有土地統一實行有償出讓制度，事實上廢除了劃撥，改為協議免地價供應。

不過，隨著我國經濟發展進入新常態，面對新增用地資源瓶頸，「招拍掛」的不足逐漸顯現。一方面，原有以高投入、高消耗、高污染、低效益為特征的傳統發展模式難以為繼；另外，在創業創新的大背景下，產業服務與商業邏輯存在矛盾、土地有償使用覆蓋面不到位等問題日益凸顯。而劃撥土地因其無需繳納土地使用費用、沒有使用期限等特點，十分適合承載產業發展，因而重新被深圳所啟用。

產業保障房之廣州經驗

在深圳模式基礎之上，廣州也在產業空間保障上進行了一系列的探索。

2021年9月1日，廣州市15屆154次市政府常務會議審議通過了《廣州市貫徹落實<廣東省土地管理改革2021年度工作方案>措施》，提出：

「探索建設只租不售的產業保障房，支持增加混合產業用地供給，建立工業用地全周期管理制度。大力推進批而未供和閑置土地處置。」

2023年3月31日，16屆33次市政府常務會議審議通過《廣州市人民政府辦公廳關于加強土地供應及供后監管的實施意見》，提出：

「鼓勵以劃撥或協議出讓方式向市或者區工業和信息化主管部門、開發區（產業園區）管委會或者具有產業保障房建設職能的機構供應工業用地，建設只租不售的標準廠房，為中小微企業提供「產業保障房」，引導中小微企業入駐，實行以房精準招商。」

也就是說，廣州各區（園區）的產業主管部門可以通過協議出讓的方式拿到建設用地，建設標準廠房，出租給中小微企業生產，以解決中小微企業發展中存在的企業發展不穩定、資金不足、發展空間需求有限等實際問題。

推出產業保障房的現實意義

在園區在線看來，搞產業保障房有幾個現實意義。

1、保障中小微企業生產場所和空間

土地節約集約利用是一個全國性難題，一些城市在這方面也做出了很多探索與實踐。但在產業保障房推出以前，無論城市更新也好，創新用地也罷，最終參與的還是那些頭部的大企業，而規模更小、抗風險能力更低、對低成本廠房需求量更大的中小微企業，卻連政策的門都夠不到。

在這樣的背景下，通過建設產業保障房，能夠給企業以兜底保障，切實幫助中小微企業解決資金不足、發展空間需求有限等實際問題，為其創造更好的發展環境。

2、加速制造業回流

長期以來，「退二進三」被各地視為經濟轉型成功的標志。在此基礎上，一眾城市開始了「去工業化」運動，轉而集體追逐看起來更「高大上」、GDP帶動更強的金融、科技、文創等第三產業，制造業地位每況愈下；另一方面，大城市生產成本不斷上升導致大批企業遷離，進而引發大家對產業空心化和產業鏈斷鏈的擔憂。畢竟，很多總部企業之所以來大城市就是看中了當地完善的產業鏈配套，而制造業外遷不但破壞了產業鏈的完整性，使城市的招商吸引力下降，而且很多供應鏈企業也會隨之遷走。

不過，最近兩年經濟大有「脫虛向實」之意，包括深圳、廣州在內的多個城市又重提「工業立市」、「制造業強市」。在這樣的背景下，政府推出產業保障房，一個主要目的就是騰出空間，「接回」外流的制造業企業。

3、產業地產回歸公共服務屬性

檢驗園區好壞的標準并不一定是看它帶來的直接經濟效益，而是看有沒有越來越多的項目和人才進入園區參與創新，以及是否有大量的企業和人才從這里走出，這也是園區在線一直強調的——「做園區要算總賬」。另一方面，培育市場主體本身就是政府的職責，從這個角度講，產業地產本質上是一項公共事業，而非一種純粹的商業行為。由政府建設、統一出租，既規避了園區市場化行為與企業發展訴求間的天然矛盾，同時政府也能通過集中管理，對進駐業態進行全面把控。通過擴大政策性租賃保障范圍，讓園區回歸產業本質。

4、利于節約集約用地

如今，城市化進入存量時代，過去攤大餅的粗放發展模式已經行不通了。走內涵式發展之路、集約節約用好土地，是中央和各地政府的共識。推出土地利用率更高的產業保障房，能夠提升產業用地的供應效率和節約用地的水平，有利于聚合產業鏈上下游，提高產業鏈循環效率。

工業保障房的實踐

1、龍崗寶龍智造園

2020年5月，龍崗區城投集團與龍崗區工信局聯合發布預招商公告。經報名，龍寶龍智造園13.2萬㎡的廠房的報名需求達到42萬㎡，企業定制需求高達廠房建筑面積的320%。經專家評審、遴選公示等環節，共有8家優質企業入圍...

相比于單層廠房，產業保障房項目在樓板承重、環保安全、工藝需求、減振隔振、垂直交通等方面有諸多限制，如果做成標準廠房一樣的流水線產品，則很難匹配企業的實際需求。因此，寶龍智造園實行了「預招商+定制化」模式，先招引企業，再根據企業需求定制化開發廠房，這種做法不僅有效解決了企業生產需求與產業空間不匹配的難題；企業也僅需繳納廠房租金便可租賃到自己設計的廠房，一次性投資大大減少。

2、燕羅智能網聯汽車產業園

燕羅智能網聯汽車產業園工業保障房項目位于深圳市寶安區燕羅街道羅田社區象山大道與田象路交匯處，分一、二兩個標段建設，其中，一標段總建筑面積約19.38萬平方米，由中建八局承建；二標段總建筑面積約23.6萬平方米，由中建科工承建。建成后，預計將提供約26.5萬平方米的高品質、低租金生產制造產業空間。

智能網聯汽車是全球汽車產業轉型升級的戰略方向，發展智能網聯汽車產業，除了關注龍頭企業和重點項目，更應該重視自動駕駛、智能網聯等細分領域的中小創新企業。

對產業地產可能的影響

可以預見，產業保障房推出，首當其沖的一定是商辦領域，其次是普通的工業地產項目。

因為產業保障房的原則是「保本微利」，其租金通常僅為同地段市場價的一半，再加上「工業上樓」（從政府角度而言，工業上樓本質屬性也是產業保障房）釋放的巨量產業空間（以深圳為例，其將在2023-2027這5年期間規劃1億平方米工業上樓空間）。不難推斷，各城市、各項目間將面臨空前競爭。在這一背景下，很多在運營的商辦項目將會受到極大的威脅和挑戰。而且，目前很多工業上樓項目已經開始「自我內卷」，大打價格戰，這也會在很大程度上影響產業地產市場的平衡。

因此，在實際操作中，產業保障房的供應節奏非常重要，如果在政策推行過程中，能夠根據市場需求調整供應計劃，循序漸進規劃空間指標，對企業、對市場都會是一件利好；反之，過量產業保障房集中供應可能會導致供過于求或超前供應，進而造成大量空間浪費。

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